AMERICA LATINA: UNA REGION EN RIESGO

AMERICA LATINA: UNA REGION EN RIESGO
POBREZA, INEQUIDAD E INSTITUCIONALIDAD SOCIAL
BERNARDO KLIKSBERG *
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Extraido de: http://www.iadb.org/ETICA/Documentos/kli_ameri.pdf
El tema social se halla actualmente en el centro del escenario histórico de
América Latina. Se suceden desde las más variadas fuentes los llamados de alerta sobre
la magnitud y profundidad de los problemas que sacuden a la región en el campo social.
La mayor reunión de Presidentes del Continente, la cumbre hemisférica (Santiago de
Chile, 1998) consignó en su declaración final, suscrita por todos los mandatarios, que
“superar la pobreza continúa siendo el mayor desafío confrontado por nuestro
Hemisferio”. Caracterizando algunos de los principales problemas existentes, los
Presidentes indicaron “estamos decididos a remover las barreras que deniegan a los
pobres el acceso a nutrición adecuada, servicios sociales, un medio ambiente saludable,
créditos y títulos legales sobre su propiedad”. El Secretario General de la CEPAL, José
A. Ocampo resaltó (1998) sobre la situación que “siguen aumentando los niveles de
pobreza absoluta, los niveles de desigualdad no muestran mejoría y sigue aumentando
el empleo en el sector informal”. El Presidente del BID, Enrique V. Iglesias ha destacado
(1997) que “el proceso de cambio ha dejado sin resolver en la gran mayoría de los
países un tema central: la pobreza crítica y la mala distribución del ingreso”. El Banco
Mundial ha hecho continuos señalamientos sobre la gravedad del problema: “América
Latina es notable como una región en la que la pobreza, particularmente la pobreza
absoluta, no registra mejora alguna” (Burki, 1996), e indicó en reciente conferencia
internacional sobre la región (Chile, 1999), los riesgos que corría la democracia en tales
condiciones. La Secretaria de Estado de EE.UU., Madeleine Albright, lamentó en un
discurso para líderes empresariales de las Américas (1999) las desigualdades en
ingresos y educación en América Latina, resaltó que son mayores que en cualquier otro
continente y advirtió que “ni la democracia ni la prosperidad pueden durar a menos que
tengan una base amplia”. Un respetado economista, Celso Furtado (1998), vaticinó
“que la gobernabilidad estará en riesgo si no se revierte el proceso de concentración de
ingresos y exclusión social”. A estas voces de líderes políticos, organismos
internacionales, gobiernos externos y pensadores, se suma un hondo clamor que surge
de las bases de la sociedad. La principal preocupación que hoy aflige a los
latinoamericanos se halla, según las encuestas de opinión, en los temas sociales.
Interrogados por Latinobarómetro (1998), encuesta que cubre a la mayoría de los países
de la región, sobre los problemas más importantes en sus países, los interrogados
contestaron señalando, como los principales, a diversos problemas sociales:
desocupación 21%, educación 18%, bajos salarios 8%, pobreza 7%, inestabilidad en el
empleo 6%. A ellos se sumó corrupción, 7%.
Las advertencias desde tan diversas fuentes, y el clamor de la población por
soluciones, han influido en un cambio radical en la presencia del tema social en la gran
agenda de discusión de la región. La problemática social tenía hasta hace pocos años
limitada inclusión en dicha agenda. Era casi necesario hacer lobby para conseguir que
formara parte de los temarios de las reuniones presidenciales, y apareciera con
significación en los medios masivos. Hoy aparece obligadamente en el orden de dichas
reuniones, se ha convertido en la cuestión eje de las campañas electorales en donde los
candidatos de todas las tendencias sienten que deben tomar posición frente a ella, y es
una materia de información crecientemente jerarquizada por diversos medios de
opinión. La gran mayoría de los sectores percibe que la región toda se halla en riesgo
por lo que está sucediendo en materia social. Ello ha llevado al replanteo de ideas
tradicionales al respecto, al planteo de nuevos interrogantes, y a la búsqueda acuciosa
de soluciones más efectivas frente al claro fracaso de las convencionales. Hay dos
grandes áreas donde la discusión está comenzando a activarse hacia direcciones
renovadoras. La primera es la de las políticas sociales. Hay reenfoques importantes en
marcha sobre su rol mismo, su inter-relación con las políticas económicas y sus
contenidos. El otro, es el de los problemas gerenciales e institucionales que plantea la
2
ejecución de políticas sociales de nuevo cuño. El presente trabajo tiene por finalidad
poner a foco algunos de los temas cruciales que deben analizarse y encararse en ambas
áreas para “refrescar” con aires nuevos la acción en el campo social. A tal fin, en primer
lugar reconstruye un cuadro de situación sobre algunos de los principales problemas
sociales que afronta la región, para disponer de un marco de referencia concreto sobre
la problemática abierta. En segundo término, presenta y analiza líneas del nuevo debate
que está surgiendo sobre las políticas. En tercer término, reflexiona sobre la
institucionalidad social que sería necesaria para posibilitar la implementación efectiva de
políticas renovadoras. Finalmente formula una reflexión de conjunto.
II. CUADRO DE SITUACIÓN SOCIAL
La inquietud por lo social que recorre el Continente tiene razones muy concretas
en qué basarse. Vastos sectores de la población sufren dificultades y carencias que
afectan duramente sus condiciones básicas de existencia. A continuación se reseñan
sumariamente nueve problemas sociales claves de gran impacto en la región. Hay
diversos otros problemas sociales que deberían agregarse a esta lista, pero los
enfocados permiten aproximarse a lo que constituye la “vida cotidiana” de muchísimos
latinoamericanos.
1. El aumento de la pobreza
Hay disensiones metodológicas significativas sobre cómo medir la pobreza. Sin
embargo, la mayor parte de las fuentes internacionales coinciden en una constatación
básica respecto a la región: la pobreza ha crecido considerablemente en ella en las dos
últimas décadas. El gráfico siguiente indica los resultados que se obtienen adoptando un
criterio de uso frecuente, considerar pobres a quienes ganan menos de dos dólares
diarios. La medición por otros criterios como la canasta básica de vida, normalmente
arroja resultados mayores. Pero aún utilizando esta medición “conservadora” de la
pobreza, es posible apreciar nítidamente la tendencia:
3
GRÁFICO 1
Como se observa, con fluctuaciones menores, la pobreza ha crecido fuertemente
en la región desde los inicios de los 80. Dadas las condiciones económicas recesivas de
los dos últimos años, 1998 y 1999, es probable que la situación se haya deteriorado aún
más en ellos.
Algunas de las mediciones nacionales recientes permiten tener idea de la
magnitud del problema. El informe “Estado de la región” (PNUD-Unión Europea, 1999)
indica, respecto a Centroamérica, que son pobres el 75% de los guatemaltecos, el 73%
de los hondureños, el 68% de los nicaragüenses, y el 53% de los salvadoreños. En los
sectores indígenas las cifras pueden ser aún peores. Así en Guatemala es pobre el 86%
de la población indígena frente al 54% de los no indígenas. En Venezuela los estimados
oficiales señalan que es pobre el 80% de la población. En Ecuador se estima que el
62,5% de la población está por debajo del umbral de pobreza. En Brasil se ha estimado
que el 43,5% de la población gana menos de dos dólares diarios y que 40 millones de
personas viven en pobreza absoluta. En Argentina la tasa de pobreza de las provincias
del noreste es del 48,8% y la de las provincias del noroeste, 46%. Una estimación
reciente (1999) indica que el 45% de los niños menores de 14 años del país, son pobres.
Una estimación de las Naciones Unidas para toda la región refiere que entre 1970 y
1980 había 50 millones de pobres e indigentes, pero que en 1998 serían 192 millones
(Verrier, 1999).
Frente a estas cifras resulta casi trivial el tipo de línea argumental utilizada por
algunos sectores relativizando el problema: “`pobres hay en todos lados”, “pobres ha
habido siempre”. Existe efectivamente pobreza en numerosas sociedades. Pero
mientras en los países desarrollados tiende a estar por debajo del 15% de la población,
en diversos países de América Latina triplica cuadruplica, o quintuplica, esa cifra. El
informe de una Comisión regional presidida por Patricio Aylwin (1995) estima que se
hallarían en pobreza “casi la mitad de los habitantes de América Latina y el Caribe”. Ello
significa otro tipo de problema totalmente distinto. No se trata de “bolsones de
EVOLUCION DE LA POBREZA EN AMERICA LATINA 1970-1995
70
80
90
100
110
120
130
140
150
160
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994
Fuente: BID, Informe de progreso económico y social, 1998.
Nota: Linea de pobreza de 2 (ppp ajustado) en dó lares de 1985 per cápita.
4
pobreza”, sino de extensos sectores en esa situación. Por otra parte, como se ha visto,
las cifras marcan una tendencia al aumento de la pobreza en la región.
2. Algunos impactos de la pobreza
Las cifras sobre crecimiento de la pobreza brevemente referidas se transforman
en carencias y penurias agobiantes en la vida diaria. Más de 10 millones de
centroamericanos (29% de la población) no tienen acceso a servicios de salud, y dos de
cada cinco carecen de agua potable y saneamiento básico. Un tercio de la población de
Centroamérica es analfabeta. Una tercera parte de los niños menores de cinco años
presenta una talla inferior a lo normal en lo que inciden procesos de acumulación de
insuficiencias nutricionales en la madre y el niño.
En Venezuela se estima que 10 millones de personas viven en pobreza extrema
(FUNDACREDESA, 1999). Un estudio mundial de la UNICEF sobre familias sin acceso a
una instalación sanitaria (un baño) ubica a Brasil entre los países en donde el 50% de la
población está afectada por ese problema básico. Según las cifras oficiales, en el Gran
Buenos Aires, la zona de mayor población de la Argentina, uno de cada cinco niños
presenta desnutrición.
Estas y otras expresiones de la pobreza repercuten en las dimensiones
fundamentales de la vida. Crean dificultades muy importantes en lo que Amartya Sen
denomina “las capacidades básicas de funcionamiento de las personas”, deterioran la
calidad de la vida, y acortan la esperanza de vida respecto a las cifras esperables en
condiciones normales. Se cumple para amplios sectores en la región el señalamiento
hecho por un investigador del tema social en el mundo desarrollado, Peter Townsed: “la
pobreza mata”.
3. Desempleo e informalidad
La pobreza está fuertemente ligada a los difíciles problemas que se presentan
actualmente a la población para obtener un trabajo estable. La región tiene en primer
término una alta tasa de desocupación abierta. Dicha tasa ha venido ascendiendo.
Puede observarse en el gráfico siguiente como en los países de más población de la
región (Brasil, México, Argentina, Colombia, Venezuela) las cifras de 1997 eran
marcadamente superiores a las de 1989.
5
GRAFICO 2
En los años recientes el problema se ha pronunciado. Según los estimados de
Tokman (1998) la tasa de desempleo promedio subió de 7,2% en 1997, a 8,4% en
1998, y se estima en 9,5% en 1999.
Cuando se desagrega por edades se observa que el problema es más agudo aún
en las edades jóvenes. Puede observarse la situación a continuación:
CUADRO 1
TASAS DE DESEMPLEO ABIERTO ENTRE LOS JOVENES ZONAS URBANAS
País Sexo
Tasa de
desempleo,
total de la
población
Tasa de desempleo,
Población entre
15-24 años
Argentina Total
Hombres
Mujeres
13,0
11,5
15,5
22,8
20,3
26,7
Brasil Total
Hombres
Mujeres
7,4
6,4
8,9
14,3
12,4
17,0
Colombia Total
Hombres
Mujeres
8,0
5,4
11,6
16,2
11,9
21,0
Chile Total
Hombres
Mujeres
6,8
5,9
8,4
16,1
14,0
19,3
Uruguay Total
Hombres
Mujeres
9,7
7,3
13,0
24,7
19,8
31,5
Fuente: CEPAL, “Panorama Social de América Latina, 1996” (mencionado por Minujín,
A., “Vulnerabilidad y exclusión en América Latina”, en Bustelo y Minujín, Todos entran,
UNICEF, Santillana, 1998)
TASA DE DESEMPLEO, TOTAL, ZONAS URBANAS
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
16.0
18.0
20.0
Bolivia
México
Honduras
Costa Rica
Chile
Brasil
Ecuador
Venezuela
Uruguay
Colombia
Argentina
Panamá 1990 1997
Fuente: CEPAL,
Panorama Social de
América Latina, 1998
6
En todos los casos las tasas de desempleo de los jóvenes duplican las elevadas
tasas generales. También puede apreciarse que hay un problema de género. El
desempleo entre las mujeres jóvenes es mayor al que se da entre los hombres jóvenes.
Al problema del desempleo se le suma el crecimiento de los trabajos informales.
Si bien el universo de los mismos es heterogéneo, un porcentaje mayoritario es, según
lo caracteriza el PREALC, trabajos inestables, sin apoyo tecnológico ni crediticio, y sin
cobertura social. Un puesto de trabajo en la economía informal tiene de una tercera a
una cuarta parte de la productividad de uno en la economía formal. Según los cálculos
de Tokman, en 1980 trabajaba en la economía informal el 40,6% de la mano de obra no
agrícola ocupada, y actualmente la cifra habría ascendido al 59%.
Las ocupaciones informales implican en muchos casos puestos de trabajo frágiles, de
baja calidad, y sus ingresos son comparativamente cada vez menores en relación a los
puestos de trabajo de la economía formal. De acuerdo a la CEPAL (1997), los que se
desempeñan en la economía informal ganan en promedio el 50% de quienes lo hacen en
empresas modernas y trabajan más horas. Las diferencias salariales entre los
profesionales y técnicos y los trabajadores en sectores de baja productividad
aumentaron entre un 40 y un 60% entre 1990 y 1994. Un tercer problema es
actualmente el de la precarización de las condiciones de trabajo. Aumentan los
trabajadores sin contrato, o bajo contratos temporales. Se estima que cerca del 35% de
los asalariados está en esas situaciones en Argentina, Colombia y Chile, y el 74% en el
Perú.
4. Déficits en salud pública
Hay avances considerables en las condiciones de salud de la región. Sin
embargo, cuando se desagregan los datos se observan considerables brechas entre los
países y a su interior. Tienen clara presencia en tres de los principales indicadores de
salud pública. En cuanto se refiere a la esperanza de vida, mientras la misma es en
Costa Rica de 76,3 años, sólo llega en Haití a 56,6 y en Bolivia a 59,3. En cuanto a
mortalidad infantil, en Costa Rica perecen 13,7 niños de cada mil, antes de cumplir un
año de edad. En cambio la tasa llega en Haití a 86,2, en Bolivia a 75,1, en Brasil a 57,7,
en Perú a 55,5. Las cifras de mortalidad materna son en Costa Rica inferiores a 28 por
100.000 madres por año. En barrios urbanos de Lima se han estimado en 286, y en
comunidades indígenas mapuches en 414.
Diversos análisis indican que tras esas inquietantes cifras en diversas áreas
geográficas y grupos de la población, subyacen entre otros aspectos marcados déficits
en aspectos cruciales para la salud pública. El acceso a agua potable, instalaciones
sanitarias, alcantarillado, y energía eléctrica, es limitado para amplios sectores. Ello
crea factores de riesgo de mucho peso en salud. Se estima que 130 millones de
personas carecen de agua potable. Por otra parte, el costo del agua para los pobres es
mucho mayor que para las clases medias y altas. Un informe reciente de la Comisión
Mundial del Agua (Banco Mundial, 1999) calculó que para adquirir un metro cúbico de
agua un habitante de los barrios de Lima tiene que pagar 20 veces el importe que abona
un residente urbano, de los estratos medio o alto, que sólo abre la canilla de su casa.
La falta de agua potable y de instalaciones de disposición de excretas es esencial en
todo orden de riesgos en salud, particularmente para la población infantil, entre otras
expresiones, a través de las infecciones intestinales. En 11 países de la región la diarrea
es una de las dos principales causas de muerte en niños de menos de un año. Asimismo
los déficits de agua potable facilitaron la extensión del cólera en los 90 que causó en tres
años 811.000 casos.
7
También se detectan en la región significativos problemas alimentarios de alta
incidencia en la salud. Señala un informe conjunto de la Organización Panamericana de
la Salud (OPS) y la CEPAL (1998) que: “Se observa en casi todos los países de la región
un incremento en enfermedades no transmisibles crónicas asociadas con alimentación y
nutrición... Las medidas de ajuste implementadas por los países han afectado la
disponibilidad nacional de alimentos y han tenido repercusiones negativas sobre el poder
de compra de los grupos más pobres, amenazando la seguridad alimentaria”.
Los factores anteriores causan riesgos considerables de salud para diversos
sectores de la población. A su vez la cobertura de salud es restringida para los sectores
más incididos por esos factores de riesgo. La OPS ha estimado que 130 millones de
latinoamericanos carecen de acceso consistente a servicios de salud.
5. Problemas en educación
Se han hecho importantes progresos en educación en la región. Ha avanzado
fuertemente la matriculación en las escuelas primarias. La gran mayoría de los niños
inicia la escuela. También han descendido las cifras de analfabetismo. Pero junto a
estos logros se presentan varios problemas que despiertan fuerte preocupación. El
primero es el de la deserción. Cerca del 50% de los niños que se matriculan en la
primaria no la finalizan. También las tasas de deserción en secundaria son muy
considerables por lo que en definitiva una reducida parte de la población tiene estudios
secundarios completos. El segundo problema es la repetición. El Banco Mundial (1995)
estima el nivel de repetición como “uno de los más altos del mundo en desarrollo”.
Casi la mitad de los niños repiten el primer grado, y un 30% cada uno de los grados
siguientes. Puryear (1997) estima que un niño latinoamericano promedio está cerca de
siete años en la escuela primaria, donde sólo completa cuatro grados. Pueden
apreciarse las dimensiones de la repetición en el siguiente gráfico:
8
GRAFICO 3
TIEMPO NECESARIO PARA GRADUARSE DE SEXTO GRADO
1988-1992
*Fuente: Publicaciones varias del Banco Mundial. Incluido en Claudia Piras “Una
herramienta para mejorar la educación: mayor poder para las escuelas”. Políticas de
Desarrollo. Boletín de Investigación, BID, marzo 1997.
En todos los países consignados el niño promedio tarda más de 6 años en cursar
6 grados. En Nicaragua más de 11 años, en Perú 9, en Venezuela más de 7. El peso de
la elevada deserción y de la repetición determina que la tasa de escolaridad promedio de
toda la región sea de 5,2 años. Los latinoamericanos están llegando al nuevo siglo sin
primaria completa.
Un análisis del BID (1998) sobre la situación en 15 países de la región, ha
establecido que de cada 100 niños matriculados en la escuela primaria en primer grado,
en Bolivia, Brasil, Colombia y Perú, sólo llegan a terminar 9 años de escolaridad, 15. En
Guatemala, Haití y República Dominicana la cifra es aún mucho menor, 6.
La desagregación de los datos indica que desde ya las cifras no son las mismas
para todos los sectores sociales. El siguiente gráfico da cuenta de algunas de las
disparidades:
6 7 8 9 10 11 12
Nicaragua
Guatemala
El Salvador
Honduras
M inas Gerais
Perú
Venezuela
Chile
Colombia
Uruguay
Panamá
Años
9
GRAFICO 4
PORCENTAJE DE NIÑOS DE 7 A 14 AÑOS REZAGADOS EN SUS ESTUDIOS
POR RESIDENCIA Y CUARTILES DE INGRESO EN PAÍSES SELECCIONADOS
1990
Fuente: CEPAL 1993. Incluido en CELADE, BID “Impactos de las tendencias demográficas
sobre los sectores sociales en América Latina”, 1996.
Las cifras de deserción y repetición son mucho mayores entre los estratos
desfavorecidos y en las zonas rurales. Así en Brasil de cada 100 niños del 25% más
pobre de la población, 45 desertan o repiten, mientras que en el 25% más rico la cifra
se reduce a 9. En el análisis del BID antes citado (1998), se determinó que en los 15
países analizados, los jefes de hogar del 10% más rico de la población tienen 12,1 años
de educación. En cambio los jefes de hogar del 30% más pobre, tienen sólo cinco años
de educación. Hay una brecha de 7,1 años, que es aún mayor en México, 9 años, y en
Brasil, Panamá, y El Salvador, 8 a 9 años.
Las cifras dan cuenta de profundas inequidades en las oportunidades educativas.
Las mismas se agudizan aún más si se toma en cuenta la calidad de la educación
recibida. Las escuelas públicas a las que asisten los niños de los estratos desfavorecidos
tienen condiciones mucho más desfavorables para la enseñanza. El deterioro que se ha
producido en muchos casos en cuanto a inversiones en edificios, mantenimiento, medios
modernos de educación, y salarios las ha colocado en una posición muy desventajosa.
Así, se estima que en una escuela privada los niños reciben 1200 horas de clase
anuales, en una pública urbana 800, y en una pública rural 400. Los sueldos promedio
de los maestros de las escuelas privadas tienden a ser marcadamente superiores a los
de la escuela pública.
50.4
27.1
45.1
31.4
30.3
19
13.6
7.1
9.1
7.9
9.7
7.2
83.1
50.3
59.4
45.4
56.5
26.3
58.4
32.2
32.5
19.8
33.8
15.7
0 20 40 60 80 100
Guatemala
Honduras
Brasil
Costa Rica
Venezuela
Chile
Rural Cuartil 4
Rural Cuartil 1
Urbano Cuartil 4
Urbano Cuartil 1
10
Los procesos de deserción, repetición, y las brechas en calidad, están
conformando sistemas de educación que pese a los esfuerzos se muestran altamente
inequitativos. Un destacado investigador del tema, Puryear (1997), describe con
precisión la situación:
“Los sistemas de educación primaria y secundaria de América Latina están
fuertemente segmentados en función del status económico de las personas,
quedando las más pobres relegadas al sistema público en tanto que los ricos y la
mayoría de la clase media asisten a colegios privados. Como resultado se tiene
un sistema profundamente segmentado, en el cual los pobres reciben una
educación que es abiertamente inferior a la que reciben los ricos. Un número
desproporcional de aquellos que repiten, y aquellos que desertan, es pobre.
Incluso cuando los pobres permanecen en el colegio tienden a aprender menos”.
6. Los “nuevos pobres”
A la denominada pobreza estructural, correspondiente a grupos de la población
en donde la pobreza se ha perpetuado durante generaciones, se adiciona actualmente
un grupo diferente, al que se ha llamado “los nuevos pobres”. Se trata de familias que
no eran pobres hasta hace pocos años atrás, y en donde en muchos casos los progresos
laboriosamente conseguidos por las generaciones anteriores se están perdiendo. Son
sectores de las clases medias de los países que han entrado en fuerte crisis ante
diversos embates. Entre ellos se hayan: pequeños comerciantes e industriales que han
debido cerrar sus empresas, personal despedido del sector público, profesionales cuyas
oportunidades e ingresos se han deteriorado fuertemente, empleados públicos que han
perdido parte significativa del valor real de sus ingresos, muchos de los informales que,
como se ha señalado, presentan una situación inestable y de bajos ingresos, jubilados
cuyas rentas se han reducido fuertemente en términos reales. Son sectores en fuerte
conflicto interno. Por un lado tienen diversos atributos propios de las clases medias:
cultura, educación, en algunos casos viviendas heredadas, aspiraciones propias de ese
sector social. Por otra parte, el nivel de sus ingresos y su inestabilidad laboral los
colocan por debajo del umbral de la pobreza.
La amplitud de estos sectores parece ser considerable. En Venezuela se estima
que la clase media se redujo a una proporción limitada en un período muy corto. En
Argentina, Minujín (1997) señala que ”los nuevos pobres que eran prácticamente
inexistentes en 1974, pasaron del 4,2% en 1980 al 18,4% en 1990”, y el proceso se ha
seguido acentuando. Realidades semejantes se observan en Brasil, México, y otros
países.
7. La erosión de la familia
La unidad familiar está siendo redescubierta actualmente por las ciencias
sociales. Junto a sus fundamentales funciones espirituales y afectivas, numerosas
investigaciones han puesto a foco las funciones claves que cumple en diversos aspectos
del desarrollo. Se sabe ahora que buena parte del rendimiento educativo de los niños
está fuertemente influido por las características de la familia (CEPAL, 1997). El grado de
organicidad de la familia, el capital educativo de los padres, la posibilidad e interés de
los padres en dedicar horas al seguimiento de los estudios de los niños, el nivel de
hacinamiento de la vivienda, muestran clara correlación con la performance educativa.
11
La organicidad de la familia y los modelos de relación entre los padres, y de ellos
con los hijos, inciden asimismo en aspectos claves como el desarrollo de la inteligencia
emocional (Goleman, 1995), el desenvolvimiento de la criticidad y la creatividad (N.
Kliksberg, 1999). La fortaleza de la familia incide asimismo en la salud. Kaztman
(1997) resume estudios sobre el Uruguay que indican que los niños extramatrimoniales
tienen una tasa de mortalidad infantil mucho mayor, y que los niños que no viven con
sus dos padres, presentan mayores daños en el desarrollo psicomotriz. Bordieau y
Darbel (1999) resaltan el peso de la familia en las actitudes hacia la cultura y el arte.
Esta unidad, eje de la historia humana, y como se advierte ahora fundamental
para el desarrollo, está atravesando graves problemas en la región por el embate de la
pobreza.
Los indicadores disponibles dan cuenta de diversos procesos de debilitamiento.
Crece el número de familias incompletas con madres pobres, solas, jefas de hogar al
frente. Se estima superior al 20%. Se observa una renuencia a formar familias. Ante
las incertidumbres económicas, Filgueira (1996) detecta en el caso del Uruguay una
clara correlación entre descenso del salario real y disminución del número de
matrimonios. Aumentan los nacimientos ilegítimos. Se incrementa el número de
madres adolescentes Ellas difícilmente van a conformar familias orgánicas.
La familia humilde aparece cada vez con más dificultades para proporcionar una
infancia normal a los hijos. Está aumentando significativamente el número de niños
menores de 14 años que trabajan. Según la OIT hay en América Latina más de 17
millones de niños trabajadores. Ello los va a convertir en candidatos naturales para la
deserción y la repetición escolar. Aumentan fuertemente los niños que viven en la calle,
en la más absoluta miseria, y sometidos a todo orden de riesgos. Son una expresión
límite de la incapacidad del núcleo familiar de contenerlos apropiadamente y del fracaso
de la sociedad toda en esta función básica. A todo ello se suma el ascenso de la
violencia doméstica en la región. Según estimaciones de Buvinic, Morrison y Schifter
(1999), entre el 30 y 50% de las mujeres de la región sufre de violencia psicológica en
sus hogares, y un 10 a un 35% de violencia física. Uno de los factores incidentes es el
tremendo stress socioeconómico que están experimentando numerosas familias ante el
avance de la pobreza.
8. El ascenso de la criminalidad
La región registra una gravísima tendencia al aumento de la criminalidad. Es
actualmente la zona del mundo con más homicidios del globo, después del Africa
Subsahariana. La tasa promedio de América Latina cercana a 28,4 homicidios cada
100.000 habitantes por año, más que duplica la tasa promedio mundial. La
Organización Panamericana de la Salud estima que la tasa de homicidios de la región
creció en más de un 44% durante el período 1984-94. La criminalidad se ha expandido
en la gran mayoría de las ciudades. En Rio de Janeiro en 1996, uno de cada tres niños
había sido asaltado y la mitad había visto un asalto. En el Distrito Federal de México en
1990 se robaban 40 automóviles por día, y en 1996, 157. Incluso en ciudades con
buenos niveles de seguridad en el pasado, como Buenos Aires, también la situación se
ha deteriorado.
La violencia latinoamericana aparece nítidamente como una violencia joven. Los
delincuentes tienden a ser de edades jóvenes. Diversos estudios están indicando
significativas correlaciones entre las tasas de violencia, y factores como la organicidad
de la familia, las tasas de desocupación juvenil, y los niveles educativos. Investigando
12
los menores internados en el Instituto Nacional de Menor, en el Uruguay, Kaztman
(1997) encontró que sólo uno de cada tres formaba parte de una familia normal.
Sugerentemente un estudio de amplio alcance sobre la criminalidad en EE.UU., identificó
que el 70% de los jóvenes en centros de detención juvenil del país, provenían de
familias con padre ausente (Dafoe Whitehead, 1993). El aumento de la violencia parece
asimismo tener fuertes lazos con la antes mencionada elevadísima tasa de desocupación
de los jóvenes en la región, que supera en muchos países el 20% y duplica los
promedios nacionales. Las cifras indican también vínculos con educación. En El
Salvador, donde el 60% de los reclusos son menores de 30 años, el 45% no ha
completado la escuela primaria. Si bien el tema es de gran complejidad e intervienen
múltiples factores, los datos indican en general la existencia, en la región, de un vasto
contingente de jóvenes que a través de los procesos descriptos está quedando fuera del
sistema educacional y del mercado de trabajo, que por ende presenta una alta
conflictividad, y puede ser objeto de manipulación por los grupos criminales
organizados.
9. El círculo perverso de la exclusión
Los problemas reseñados no se dan aisladamente. Tienen profundas
interrelaciones que van conformando “círculos perversos” regresivos. La pertenencia a
un hogar pobre aumenta las probabilidades de que el niño deba trabajar y deserte de la
escuela. Las bajas tasas de escolaridad van a marginarlo de la economía formal.
Tendrá a su vez dificultades para formar familias que puedan superar estas condiciones.
El destino de pobreza tenderá a reproducirse. Un aspecto clave, la probabilidad de ser
desocupado, variará sustancialmente según el estrato social al que se pertenezca, como
puede apreciarse en el gráfico siguiente:
13
GRAFICO 5
DISTRIBUCION DE LOS DESEMPLEADOS POR DECILES DE INGRESOS
(Porcentajes)
Argentina Brasil Colombia Chile México
1992 (a) 1990 (b) 1992 (c) 1992 (d) 1992 (e)
Total 100 100 100 100 100
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
33,6
19,2
9,8
14,0
7,8
5,1
5,2
0,9
2,1
2,4
25,6
13,1
12,2
13,0
9,6
6,7
7,1
5,6
3,4
3,5
18,6
15,4
11,9
11,0
10,6
11,0
6,2
7,0
5,4
2,7
29,0
15,3
14,4
9,2
9,7
5,6
5,8
3,9
4,9
2,2
13,8
17,0
15,2
10,2
11,3
7,4
10,8
2,5
7,5
4,2
(a) Buenos Aires, (b) San Pablo y Rio de Janeiro, (c) Bogotá, (d) Gran Santiago, (e)
áreas de alta densidad
Fuente: CEPAL, basado en tabulaciones de encuestas de hogares. Incluido en Jiménez y
Ruedi (1998)
Como se advierte en los primeros estratos del gráfico, los más pobres, las cifras
de desocupación multiplican más de 10 veces en casi todos los casos las que se
registran en el último estrato, el 10% de mayores ingresos.
El círculo perverso “familia pobre, educación incompleta, desocupación, pobreza”,
interactuará con otros círculos perversos como el de “falta de accesos a bienes básicos
como agua potable, instalaciones sanitarias, electricidad, mala salud, dificultades
laborales”, o el de “delincuencia, imposibilidad posterior de encontrar trabajo para
reinsertarse, probabilidad de reincurrir en delincuencia”. En el conjunto de la situación
se va produciendo un acentuado proceso de exclusión social. Un extenso sector de la
población se halla de hecho excluido del acceso a una educación adecuada, de la
posibilidad de trabajos estables, de participar en la cultura, de disponer de una
cobertura de salud. Los viejos ejes problemáticos de otros tiempos subsistentes aún en
la región, rural/urbano, sociedad dual, son ahora superados en envergadura por la
problemática de la inclusión/exclusión.
¿Cómo enfrentar el cuadro social descripto? ¿Por qué el fracaso de las visiones
tradicionales? En la siguiente sección exploraremos algunas de las líneas del nuevo
debate en curso respecto al desarrollo y las políticas sociales.
III. NUEVAS IDEAS SOBRE DESARROLLO Y POLÍTICA SOCIAL
El Banco Mundial presentó recientemente su Informe Mundial sobre Desarrollo
1999. No estamos ganando la batalla contra la pobreza, señaló el Presidente de la
Institución, James Wolfensohn. La pobreza sigue aumentando en el mundo. El número
de personas que ganan menos de un dólar diario pasó de 1200 millones en 1987, a
1500 millones actualmente. Se pronostica que ascenderá a 1900 millones en el 2015.
Ese ingreso irrisorio significa padecer, de diversas formas, de pobreza crítica. Los que
ganan menos de dos dólares diarios, asimismo pobres, son 3000 millones, la mitad de la
14
población del mundo. Por otra parte, las brechas de desigualdad también han
ascendido.
El Banco subrayó que muchas de las políticas aplicadas han sido erróneas, y
llamó a una nueva colaboración para el futuro. La necesidad de nuevas ideas sobre lo
social está planteada con toda fuerza como consecuencia de los fracasos, tanto a nivel
mundial, como latinoamericano. Las que siguen son algunas de las principales áreas de
búsqueda de las que comienza a emerger la propuesta de políticas de desarrollo y
políticas sociales renovadoras.
1. La política social sí importa
La política social ha tenido en América Latina en las últimas décadas un papel
menor. Ello se expresa en indicadores concretos; entre otros: limitados presupuestos,
debilidad organizacional marcada de los Ministerios respectivos, carencia de servicios
civiles profesionalizados, no participación de los Ministerios Sociales en las decisiones
macroeconómicas básicas. La política social aparece como una política de categoría
inferior, y ello tiene nítidas expresiones institucionales.
Ello forma parte de una concepción más amplia del desarrollo. El pensamiento
económico convencional tiene la visión de que la única política que importa es la
económica. Lo social devendrá como consecuencia de lo económico. Al generarse
cambios en las variables macroeconómicas ello generará crecimiento que se “derramará”
hacia la población pobre y la sacará de sus dificultades. Los recursos y energías deben
concentrarse en el campo económico. La política social, tiene en este enfoque,
funciones bien restringidas. Atenuar los impactos más graves del período de ajustes.
Para ello debería actuar focalizadamente sobre los sectores con problemas más agudos
para reducir los daños causados a los mismos. Es como con frecuencia se ha señalado
en la región “la asistencia pública que recoge los muertos y heridos que deja la política
económica”.
Esa visión ha chocado fuertemente con los hechos. El crecimiento sostenido no
deviene mágicamente de algunas recetas técnicas. Parece ser un proceso mucho más
complejo y difícil. Aún alcanzando crecimiento tampoco se derrama solo. En diversas
experiencias latinoamericanas se han dado tasas de crecimiento significativas y los datos
sociales no variaron y en algunas, como la de Chile durante la dictadura militar, según
las cifras empeoraron, aumentando fuertemente el porcentaje de población en pobreza.
Por su parte, las políticas sociales desjerarquizadas cumplieron muy limitadamente su
papel de “asistencia pública”. Eran muy débiles para contestar a la creciente demanda
por respuestas sociales y en el enfoque puramente asistencial tenían un rol muy
limitado.
Los resultados contrastaron en América Latina y otras regiones con los supuestos
de la visión convencional. Sus promesas de mejora de las condiciones de la población
en períodos razonables no se cumplieron. Ante ello ha surgido una fuerte corriente de
pensamiento que exige la revisión de toda la visión. El Vicepresidente y Economista Jefe
del Banco Mundial, Joseph Sitglitz (1998), sostiene: “yo argumentaría que la
experiencia latinoamericana sugiere que deberíamos reexaminar, rehacer y ampliar los
conocimientos acerca de la economía de desarrollo que se toman como verdad, mientras
planificamos la próxima serie de reformas”. Propone en varios de sus trabajos recientes
revisar el Consenso de Washington y avanzar hacia un nuevo consenso post
Washington. Su propuesta implica una reestructuración integral de la concepción de
15
cuáles son las metas del desarrollo y variaciones consiguientes sustanciales en los
instrumentos. La sintetiza así:
“El consenso de Washington abogó por el uso de un conjunto pequeño de
instrumentos (incluyendo la estabilidad macroeconómica, comercio liberalizado y
la privatización) para alcanzar una meta relativamente estrecha (el crecimiento
económico). El consenso post-Washington reconoce, tanto que un conjunto más
amplio de instrumentos es necesario, como que nuestras metas son también más
amplias. Buscamos incrementos en los niveles de vida, incluyendo mejoras en
salud y educación, no solamente incrementos en el Producto Bruto Interno que se
calcula. Buscamos el desarrollo sostenible, que incluye la preservación de los
recursos naturales y el mantenimiento de un ambiente sano. Buscamos el
desarrollo equitativo que garantice que todos los grupos de la sociedad, no sólo
el estrato alto, disfruten los beneficios del desarrollo, y buscamos el desarrollo
democrático, en el que los ciudadanos participen de varias formas en las tomas
de decisiones que afectan sus vidas”.
El Premio Nobel Amartya Sen (1999) sugiere que debe haber revisiones
profundas en la visión convencional del desarrollo, por cuanto en múltiples planos es
posible advertir que el sólo crecimiento, desde ya necesario y deseable, no soluciona los
problemas sociales. Así señala, con apoyo en una amplia base de datos y mediciones
econométricas, cómo variables fundamentales como la mortalidad y la morbilidad no
reaccionan mecánicamente ante el aumento del producto bruto per cápita, refutando
concepciones circulantes. Describe así la situación real: “A igualdad de otros factores,
una renta más alta hace al individuo o a la comunidad más capaz de eludir la mortalidad
prematura o la morbilidad evitable”. Pero subraya que ese es un escenario ficticio.
Resalta: “en general los demás factores no son iguales. Por consiguiente, los ingresos
constituyen un factor de influencia positiva y, sin embargo, dada la variación de otros
factores (servicios médicos, atención de salud pública, condiciones de la enseñanza,
etc.) muy a menudo la gente más rica tiene vidas mucho más breves y se ve superada
por gente más pobre en términos de proporciones de supervivencia (se refiere a países
con per cápita mayor a otros, y en cambio esperanza de vida menor)“. Concluye: “Tan
estúpido sería pretender que una renta elevada no es un factor que favorece la buena
salud y la supervivencia prolongada, como sostener que es el único factor que
contribuye”.
Las nuevas ideas apuntan a la revisión de planos claves. Los objetivos del
desarrollo no pueden ser unidimensionales. Se buscan metas macroeconómicas, pero al
mismo tiempo metas de desarrollo social, de equidad, de preservación del medio
ambiente, de estabilidad y profundización de la democracia. Los instrumentos no
pueden estar atados a una sola de las metas, deben ser válidos para avanzar
coordinadamente hacia todas ellas. No pueden ser compatibles con una, a costa de
incompatibilidades severas con las otras. Todo ello complejiza desde ya el tema del
desarrollo. Pero de ello se trata, los fracasos exigen complejizarlo para poder tener
resultados mejores.
En este nuevo marco la política social tiene un rol muy distinto al semi marginal
que le correspondía en la visión convencional. Surge la necesidad de articular
estrechamente las políticas económicas y sociales, para generar resultados conjuntos en
términos de las metas de ambos campos. Se aprecia que siendo impresincidible que
haya crecimiento, no habrá derrame sino hay una política social agresiva. Los vínculos
entre crecimiento económico y desarrollo social no son lineales. Las interrelaciones son
mucho más complicadas, especialmente en sociedades con altos niveles de inequidad.
La dimensión asistencial es sólo una de las funciones potenciales de la política social,
16
cumple roles útiles, pero se requiere una política social con mayúscula, que no sólo
“tape agujeros”, sino que movilice capacidades latentes. En la concepción renovada, la
política social sí importa.
2. El redescubrimiento del potencial productivo de la política social
La política social tiene una clara legitimidad ética. Es inadmisible moralmente
que amplios sectores de la población de un continente tan dotado de recursos naturales
como América Latina estén sumidos en graves privaciones. Pero a ello se suma
actualmente una “legitimidad macroeconómica. La “calidad población” de un país es a
fines del siglo XX un dato decisivo en las posibilidades de alcanzar progreso tecnológico,
competir y crecer. Los cambios fundamentales en los patrones tecnológicos de
producción de bienes y servicios han puesto en un lugar central a las capacidades
humanas disponibles en cada país. Las innovaciones tecnológicas más significativas en
un espectro amplio de campos, desde las comunicaciones, hasta la electrónica, tienen en
común que se apoyan en el conocimiento y las competencias de los seres humanos para
manejarlas. Por ende, las posibilidades de un país de acceder a ellas, utilizarlas
adecuadamente, difundirlas en su economía, están fuertemente ligadas a su “stock” de
calificaciones en su población. Contar con un capital humano saludable, desde ya bien
nutrido, y bien preparado, es un prerequisito esencial para el desarrollo y la
competitividad.
Las economías más exitosas del mundo han hecho buen uso de estas
constataciones. Llevan adelante una enérgica política social en las áreas de educación y
salud, destinada a mejorar continuamente las calidades de sus recursos humanos. Los
resultados son muy concretos. Exportan crecientemente “tecnología de punta” basada
en dichas calidades.
Estos procesos tienen pleno reflejo a nivel microeconómico. Las empresas de
avanzada se caracterizan por realizar crecientes inversiones en entrenamiento y
desarrollo de su personal, y el área de “desarrollo de recursos humanos” ha sido
rejerarquizada en sus estructuras organizacionales, hallándose en la cúpula de las
mismas. Han verificado en la práctica que la inversión en “capacidades del personal” es
una de las que tienen mayor retorno en la economía.
La educación “paga,” y también lo hace la asignación de recursos a salud y la
vigorización de las políticas respectivas. Dar agua potable e instalaciones sanitarias al
conjunto de la población, por ejemplo, factores decisivos para la salud pública, puede
prevenir costos extensísimos posteriores en infraestructura hospitalaria, y atención
médica.
Por otra parte, es posible a través de la política social desatar “círculos virtuosos”
optmizantes, mediante la combinación a fondo de las políticas de salud y educación.
Así, entre otras áreas, se considera que una de las inversiones más rentables del planeta
es actualmente gastar en “educación de niñas”. Los resultados macroeconómicos
medidos son espectaculares. Dotar a las niñas de familias pobres de más y mejor
educación, significa aportarles capital educativo que utilizarán luego en reducir el
embarazo adolescente, manejar mejor los períodos preparto y parto, y administrar
adecuadamente la nutrición de sus hijos. El papel multiplicador de este gasto puede ser
muy relevante. Así, las correlaciones entre nivel de educación y embarazo adolescente,
son muy robustas. Puede apreciarse ello en el cuadro siguiente:
17
CUADRO 2
AMERICA LATINA (12PAISES): MUJERES ENTRE 20 Y 24 AÑOS
CON HIJOS SOBREVIVIENTES TENIDOS ANTES DE LOS 20 AÑOS,
SEGUN NIVEL EDUCACIONAL ALCANZADO, 1994
(porcentajes)
Zonas Urbanas Zonas rurales
Nivel educacional de la
mujer
Nivel educacional de la
mujer
País
Total
Nacio
nal
Tot
al
0 a
5
año
s
6 a
9
año
s
10 a
12
año
s
13 y
más
años
Tot
al 0 a
5
años
6 a
9
años
10 a
12
años
13 y
más
años
Argent
ina
… 15 48 27 8 2 … … … … …
Bolivia … 24 51 34 22 8 33 … … … …
Brasil 22 20 33 20 7 3 30 35 21 11 2
Chile 20 18 36 38 18 7 28 43 36 18 7
Colom
bia 22 19 36 30 11 5 28 31 32 19 17
Costa
Rica
25 21 32 33 13 4 29 48 31 8 4
Hondu
ras 29 23 37 25 13 9 35 42 33 11 36
México 19 17 41 18 11 3 24 40 19 8 3
Panam
á 23 20 33 37 17 5 33 48 43 19 4
Paragu
ay 28 19 35 27 14 (-) 40 44 40 33 12
Urugu
ay
… 12 36 18 10 2 … … … … …
Venez
uela 22 19 34 28 14 5 39 54 38 17 14
Fuente: CEPAL, “Panorama Social de América Latina”, 1997.
Como puede verse, en todos los países se observa que al ascender el nivel
educacional de la mujer, desciende fuertemente el número de hijos que se tienen antes
de los 20 años. Para toda la región se estima que el porcentaje de madres
adolescentes, entre las jóvenes de centros urbanos con menos de seis años de
educación, es un 40%. Cuando el número de años de educación sube de 6 a 9, se
reduce al 30%. En el grupo que tiene 10 a 12 años de estudio, es menor al 15%.
El nivel de educación es decisivo en una cuestión que va a afectar profundamente
la vida personal, la constitución de familias, y la economía.
Asimismo, el disponer de más conocimientos va a incidir fuertemente sobre las
tasas de mortalidad infantil. Se ha calculado que si se diera en América Latina un año
más de escolaridad a las mujeres, bajaría la tasa de mortalidad infantil en un nueve por
mil.
18
En general, la política social puede potenciar capacidades productivas que de lo
contrario quedarán sin uso en la economía y, asimismo, contribuir a elevar
significativamente los niveles de productividad presentes.
En las nuevas ideas se sugiere, en definitiva, que hay un error conceptual de
fondo. La política social es percibida en la visión convencional como distractora de
recursos utilizables para la producción, puro gasto, y se habla de “gasto social”. Asignar
recursos a campos como educación, nutrición y salud, cuando se hallan bien
gerenciados, no es en realidad un “gasto”, sino una “inversión” reproductiva y
multiplicadora.
3. Un tema en revisión integral: las relaciones entre equidad y desarrollo
En el pensamiento económico convencional la equidad no es un tema central.
Aparece como una variable “neutra” en relación al crecimiento. No incide en el mismo.
En algunas de sus vertientes es vista como otro de los aspectos que el mismo
crecimiento mecánicamente iría “arreglando”. Se puede esperar, según la difundida
figura de la U invertida, que en las primeras etapas del esfuerzo por el crecimiento haya
inequidad, que después se irá corrigiendo. La investigación reciente de la realidad ha
echado por tierra estas presunciones. Numerosos estudios nacionales y comparados
han demostrado que la realidad funciona de un modo muy diferente. Benabou (1996)
detalla 23 investigaciones de campo realizadas, 20 de ellas, de 1992 en adelante, que
establecen que la inequidad es lesiva para el crecimiento e identifican diversos efectos
regresivos de la misma sobre el desarrollo. Entre otros aspectos, las altas
desigualdades reducen las posibilidades de formación de ahorro nacional; estrechan la
escala del mercado nacional impidiendo procesos productivos y tecnológicos que harían
un uso más optimizante de los recursos; tienen un impacto negativo fundamental sobre
los sistemas educativos al crear circuitos muy diferenciados, que a su vez conducirán
luego a pronunciar aún más las desigualdades a través de sus repercusiones en las
posibilidades de acceso al mercado de trabajo, y en las remuneraciones en el mismo.
Según el circuito del que se salió serán las oportunidades. La desigualdad erosiona la
credibilidad en las instituciones, y debilita a través de ello los niveles de gobernabilidad
democrática. Tiene un papel clave en el aumento de las tensiones sociales. Cornia
(1999) destaca que: “la desigualdad entre clases sociales, étnica, grupos religiosos … ha
demostrado ser una de las más importantes causas del crecimiento de conflicto civiles
observados desde mediados de los 80. La desigualdad horizontal puede referirse a la
distribución de ingresos, trabajos públicos, oportunidades educacionales, activos, y
rentas estatales. La reciente y extendida expansión de la desigualdad puede haber
llevado no sólo al estancamiento del crecimiento sino también a tensiones sociales”.
Las conclusiones de los estudios indican que debe formar parte central de las
políticas de desarrollo, la búsqueda de mejoramientos en la equidad, lo que lleva a una
reevaluación del rol, y funciones, de la política social.
El tema tiene la más absoluta vigencia en la que es considerada actualmente la
región más desigual del mundo: América Latina. Como puede apreciarse en los gráficos
siguientes (BID, 1998), la región es el área del planeta donde el 5% más rico tiene el
mayor porcentaje de la distribución del ingreso, y el 30% más pobre tiene el menor.
19
GRAFICO 6
INGRESO QUE RECIBE EL 5% MAS RICO
(porcentaje del ingreso total)
GRAFICO 7
INGRESO QUE RECIBE EL 30% MAS POBRE
(porcentaje del ingreso total)
Fuente Gráficos 5 y 6: BID Informe sobre progreso económico y social, 1988.
Las cifras de América Latina en ambos gráficos indican que tiene la mayor
polarización social. Es el lugar del mundo donde los más ricos reciben más, y los
pobres menos. La polarización es peor aún que en Africa. Cardozo (Banco Mundial
1999) señala que el 10% más rico recibe en América Latina el 45% del producto bruto
nacional, el 20% más pobre sóo obtiene el 4%.
La evolución de las útimas décadas ha sido en dirección a un continuo deterioro
en este crucial aspecto. Los elevados indicadores de desigualdad histórica del
Continente se han pronunciado. Según indica Stallings (Directora de Desarrollo
Económico de la CEPAL, 1999): “Las reformas económicas aplicadas en los últimos
años en el Continente latinoamericano han agravado las desigualdades entre la
0.12
0.14
0.16
0.18
0.2
0.22
0.24
0.26
Ingresodel 5% más rico/Ingreso
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000
PIB per capita
Af rica
América Latina
Asia Meridional
Asia Oriental
Desarrollados
0.07
0.08
0.09
0.1
0.11
0.12
0.13
Ingreso del 30% más pobre/Ingreso
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000
PIB per capita
Africa
América Latina
Asia Meridional
Asia Oriental
Desarrollados
20
población … Se puede afirmar sin ninguna duda que los noventa son una década
‘perdida’ en cuanto a las reducción de las ya alarmantes diferencias sociales existentes
en la región con más desigualdad del mundo”.
La región está pagando enormes costos por sus niveles de desigualdad. Está
estrechando la tasa de ahorro nacional al deteriorar severamente las pequeñas y
medianas empresas urbanas y rurales, fuente importante de la misma. Reduce la
magnitud de los mercados internos con todo orden de implicancias. Pesa
decisivamente sobre cada uno de los agudos problemas sociales caracterizados en la
sección anterior de este trabajo. Birdsall y Londoño (1997) estiman que tiene una
responsabilidad central en el crecimiento de la pobreza. Realizando proyecciones
econométricas establecen que el aumento de la desigualdad en las últimas décadas ha
duplicado la pobreza en América Latina respecto a la que habría si no se hubiera
producido el mismo.
Ya se ha visto las estrechas correlaciones entre desigualdad y niveles de
desempleo en la región. Los múltiples mecanismos a través de los cuales la
desigualdad sesga las oportunidades educativas (niños que trabajan, incidencia de la
desnutrición, calidad de la escuela, familias desarticuladas, etc.) determinan destinos
educativos muy diferentes que a su vez van a ser determinantes en el mercado de
trabajo, propiciando la ampliación de las brechas ocupacionales y salariales entre
calificados y no calificados. La desigualdad tiene, como ya se vio, reflejos muy fuertes
en el acceso diferenciado a factores básicos para la salud como agua potable,
infraestructura sanitaria, luz eléctrica, atención médica. Quienes son más vulnerables
en materia de salud por la pobreza, son a su vez los más carenciados en estos planos,
creándose un “circuito perverso”. La desigualdad conduce a marcadas diferencias en
cuanto a las oportunidades de formar una familia normal. Los altos niveles de
desocupación, las incertidumbres respecto a poder asegurar un ingreso estable a la
familia, actúan como incentivos negativos para la formación de familias. Los embates
de la pobreza, asimismo, crean tensiones extremas que disuelven familias existentes.
La creación y subsistencia de familias entre los pobres resulta mucho más difícil que
entre otros estratos sociales, con lo que pierden una base de desenvolvimiento
decisiva.
En la región se observan también, como se ha comprobado a nivel internacional,
relaciones entre crecimiento de la desigualdad, y avance de la criminalidad. Esta
relación opera silenciosamente a través de diversas vías.
En las nuevas ideas combatir la desigualdad en la región es un frente
fundamental. Ricardo Lagos (1999) realizó recientemente evaluaciones muy concretas
sobre los costos de la desigualdad, que si bien son referidas a la realidad de su país,
Chile, pueden tener significación para otras realidades de la región. Afirmó Lagos: “…
el desafío de esta hora es combatir las desigualdades … queremos terminar con la
desigualdad antes de que la desigualdad termine con la familia chilena. Con las
desigualdades sociales crece la frustración, el desaliento, el desconsuelo. Crece
también la delincuencia. Y se debilitan la solidaridad, el respeto, el coraje … No son
morales, no son decentes, las desigualdades que existen entre los chilenos ... las
desigualdades de ingreso, educación, seguridad, salud, acceso a la Justicia … las
desigualdades entre hombres y mujeres, entre jóvenes y adultos, entre regiones y
entre comunas … el tratamiento de las minorías étnicas … la discriminación de que son
objeto los discapacitados”.
21
El papel de la desigualdad como obstáculo al desarrollo es considerado de tal
envergadura, que en recientes declaraciones indicó el Presidente del Banco Mundial,
James Wolfensohn (1999): “el objetivo central de nuestro trabajo es conseguir una
mejor distribución de la riqueza”.
4. El capital social, el capital olvidado
Una oleada de investigaciones está explorando actualmente algunos de los
“tesoros escondidos” en una forma de capital excluida del pensamiento económico
convencional, el denominado “capital social”. Los trabajos pioneros de Robert Putnam y
James Coleman verificaron, a inicios de los 90, la influencia sobre el desarrollo de
factores “intangibles”, no visibles a los ojos, pero de presencia diaria activa en las
sociedades y de alto peso en su evolución. En su conocida obra “Para hacer que la
democracia funcione” (1994), Putnam, después de extensas indagaciones sobre la
evolución histórica de Italia, encuentra algunas de las principales causas del mayor
desarrollo de la Italia del Norte, en relación a la del Sur, en variables no consideradas
por los enfoques macroeconómicos convencionales. No se trata de meras
especulaciones, tanto Putnam como muchas investigaciones recientes, “miden” esos
elementos. Los avances en metodología de la investigación en ciencias sociales
permiten actualmente hacerlo.
El capital social está integrado por los siguientes elementos básicos:

El clima de confianza existente entre los miembros de una sociedad. Dicho clima
incide profundamente en múltiples aspectos como, entre otros: el grado de
cohesión social, las expectativas mutuas, el nivel de pleitismo (cuanto mejor es el
clima de confianza menores los costos en que una sociedad incurre para crear
instancias arbitradoras y sancionadoras de conflictos), la capacidad de
concertación entre Estado y sociedad civil.

El grado de asociatividad. La medida en que los miembros de una sociedad
forman parte de organizaciones de todo orden, y participan activamente en ellas,
y su capacidad para crear esfuerzos asociativos de toda índole, y desarrollar
sinergías.

El nivel de “conciencia cívica”. Las actitudes básicas de los miembros de una
sociedad hacia lo colectivo, que van desde cumplir correctamente con sus
obligaciones impositivas, hasta seguir las reglas sobre la preservación del aseo
en los lugares públicos.
A estos componentes se han sumado otros en el activo proceso de exploración en
marcha sobre este amplio concepto:

Los valores en los que cree y practica una sociedad.

La cultura que moldea sus percepciones, tabúes, mitos, formas de razonamiento,
comprensión del mundo y de la realidad.
La investigación comparada ha arrojado evidencias muy firmes respecto a cómo
estos factores inciden fuertemente en el desarrollo económico, el desarrollo social, la
estabilidad política, y la gobernabilidad democrática.
Entre otros aspectos se han establecido los siguientes vínculos:
22

Existe correlación econométrica importante entre el clima de confianza y las
normas de cooperación cívica por un lado, y el crecimiento económico de
mediano y largo plazo por el otro (Knack y Keefer, 1996).

Hay fuerte correlación a nivel comparado internacional entre el clima de
confianza y factores como la eficiencia judicial, la ausencia de corrupción, la
calidad de la burocracia, y el pago de los impuestos (La Porta, López de Sillanes,
Shleifer y Vishny, 1997).

El capital social acumulado en una familia influye en el rendimiento educativo de
los niños (Teachman, Paasch y Carver, 1997).

La familia, unidad básica del capital social, influye según ya se ha mencionado
anteriormente en múltiples dimensiones, desde la absorción de inmigrantes
(Hagan, Mac Millan y Wheaton, 1996), hasta la criminalidad (Wilson, 1994).

El grado de asociatividad, la participación, o no, en organizaciones, incide en el
rendimiento económico diferenciado de microempresas de pobres (Narayan y
Pritcher, 1997).
El campo está en sus inicios como área de trabajo científico. Hay numerosas
ambigüedades, imprecisiones y un largo camino metodológico, y epistemológico a
recorrer. Existen también, junto a las infinitas formas de capital social positivo, formas
de capital social negativo como las asociaciones delicuenciales, pero no invalidan para
nada las enormes posibilidades del primero. A pesar de estas restricciones, la presencia
de todo este campo, y las posibilidades de no discutirlo especulativamente, sino de
medir, introducen en los análisis sobre desarrollo económico una multiplicidad de
variables antes subestimadas o ignoradas, que amplían totalmente la agenda usual. A
través de la noción de capital social, estos factores, intuidos muchas veces como
incidentes, tienen ahora plena legitimación. El pensamiento económico convencional
muestra a la luz de ellos, con mayor intensidad, sus debilidades en términos de
estrechez y unidimensionalidad. La perspectiva puramente economicista no da cuenta
de los problemas reales del desarrollo. Explicarlos razonablemente requiere que junto a
los factores económicos los intentos de análisis integren dimensiones como las que
plantea la idea de capital social.
Aceptado este orden de razonamiento, que comienza a tener peso creciente en
los organismos internacionales en medio desde ya como todas las “ideas nuevas”
expuestas de fuertes debates internos la pregunta que se plantea es “¿cómo construir
capital social?”
La pregunta tiene gran relevancia en América Latina. La investigación sobre el
capital social en la región está en sus comienzos. Un intento pionero de la mayor solidez
científica y sorprendentes hallazgos fue la reciente investigación del PNUD “Desarrollo
Humano en Chile, 1998. Las paradojas de la modernización”, que indicó serios
problemas de erosión en algunos de los factores constituyentes del capital social,
llamando la atención sobre la necesidad de políticas para abordarlos. Pueden
encontrarse, asimismo, trabajos recientes sobre lecturas desde la visión de capital social
de las causas del éxito de algunas de las experiencias sociales más destacadas de
América Latina, como Villa El Salvador del Perú (Kliksberg, 1999). Comienza a aparecer
en la región en toda esta línea de estudios nuevos la visión de que la pobreza y la
inequidad, han “destruido” significativamente el capital social. Han minado el clima de
23
confianza, actúan contra el interés en asociarse y participar, han destruido bases de la
conciencia cívica, puesto en crisis, como se vió, a la familia en amplios sectores, y
creado climas anómicos y nihilistas en cuanto a valores. Piénsese, por ejemplo, lo que
implican las vastas migraciones forzadas por razones económicas o de inseguridad, que
se han dado en diversos países de la región en términos de destrucción del capital social
acumulado por las familias, y las personas, durante muchísimos años, en aspectos
básicos como lazos de pertenencia, asociaciones, identidad, acervo cultural.
Reconstruir capital social implicará procesos muy amplios de trabajo en múltiples
esferas. Entre ellas, la política social tiene un gran rol a jugar tanto indirecto a través
del enfrentamiento de la pobreza y la desigualdad, como directo, promoviendo en sus
iniciativas y programas, como un objetivo deliberado y sistemático, el desarrollo de las
ingentes potencialidades que en término de capital social tienen las sociedades
latinoamericanas.
5. Desarrollo distorsionado versus desarrollo integrado
Todos los frentes de “nuevas ideas” anteriores y otros añadibles a ellos, están en
pleno debate en los países, en la academia y en diversos organismos internacionales a
cuyo interior hay importantes discusiones y revisiones. Todo ello está confluyendo en
los inicios de la reformulación del proyecto global de desarrollo. Stiglitz (Octubre, 1998)
resume así algunos de los aprendizajes realizados de los errores cometidos:
“Hemos aprendido en el último medio siglo que el desarrollo es posible, pero
también que no es inevitable. Hemos aprendido que el desarrollo no es sólo un
tema de ajustes técnicos, sino una transformación de la sociedad. Me he referido
a las desilusiones con el consenso de Washington, que ha previsto un conjunto de
prescripciones que han fallado en avanzar esas transformaciones para el
desarrollo. El consenso ha sido demasiado estrecho, tanto en sus objetivos,
como en sus instrumentos”.
El Informe sobre el Desarrollo Mundial 1999, del Banco Mundial, señala en esa
dirección que los marcos de trabajo para el desarrollo en los últimos 50 años tendieron a
concentrarse demasiado en una sola clave para el desarrollo. Cuando una clave fallaba,
dice, todo el tiempo y en todos los lugares se apartaba y se buscaba otras. Menciona
entre otros errores de “que tampoco funcionó la práctica de reducir impuestos a los ricos
con la esperanza de que beneficiarán a los pobres”.
El sistema de las Naciones Unidas ha hecho cuestionamientos de fondo a las
metas propuestas por el proyecto de desarrollo convencional a través de su paradigma
de Desarrollo Humano. La propuesta de la ONU plantea que es erróneo medir si
estamos progresando en desarrollo a través de indicadores tan restringidos y ambiguos
como el producto bruto per cápita. Se requiere una medición mucho más integral. La
meta final del desarrollo, alega, no es esa; ese es un medio, hay que focalizarse en ver
si se avanza realmente las metas finales que tienen que ver con que la gente viva más
años, con mejor calidad de vida, tenga libertades, acceso a la educación, acceso a la
cultura, y otras áreas.
Está emergiendo la idea de que muchos esfuerzos se han enfocado en lograr un
desarrollo que en la práctica se convirtió en un “desarrollo distorsionado”. Sólo algunos
sectores de la sociedad se beneficiaron de él, aumentaron las brechas internas, vastos
sectores quedaron excluidos, y el perfil mismo de sociedad se resintió en aspectos
básicos. Se propone encaminarse en cambio hacia un “desarrollo integrado”. En esta
24
concepción se trata de avanzar armónica e integradamente en los campos del desarrollo
económico y el social. La idea básica es que es imprescindible que una sociedad crezca
económicamente, tenga condiciones de estabilidad, progreso tecnológico,
competitividad, pero ello no excluye, sino por el contrario, requiere de un desarrollo
social a fondo y políticas sociales agresivas. La visión de alcanzar logros económicos
que luego se derramarán es considerada irreal, y sustituida por la idea de que el
desarrollo social no puede postergarse, por el sufrimiento que se está causando, pero
además por la concepción de que sin ese desarrollo, no hay las bases para un
crecimiento económico sostenido. Así la movilización del capital humano y el capital
social de un país son claves para un desarrollo económico sostenido de largo plazo. Los
dos planos deben cohesionarse, y junto a ellos se debe procurar el desarrollo
sustentable en términos del medio ambiente, y la profundización democrática. La
equidad aparece como una de las bases estratégicas de toda la concepción. Como lo
señaló la Cumbre Social Mundial de Copenhague (1994), se trata de lograr un
“crecimiento compartido”.
¿Es ello viable? Es posible ver que esa es la dirección en por la que han
avanzado algunas de las sociedades más exitosas en el largo plazo, en lo económico y
en lo social al mismo tiempo, del mundo, y que esa es una causal central de sus logros.
Es el caso, entre otros, de países líderes en las estadísticas de progresos económicos,
tecnológicos y sociales como Noruega, Suecia, Canadá, Dinamarca, Holanda, Bélgica,
Israel, y otros.
En la nueva visión que está emergiendo se busca un enfoque holístico del
desarrollo. Señala Wolfensohn (1999): “No podemos adoptar un sistema en que la
macroeconomía y las finanzas sean consideradas aisladamente de los aspectos
estructurales, humanos y sociales, y viceversa”.
Las interrelaciones entre variables de muy diferente cuño en el proceso de
desarrollo no son una especulación. Son la realidad pura. Así opera efectivamente el
proceso. Si se pierden esas interrelaciones y se cae en reduccionismos esa realidad se
escapa, y las políticas resultantes pueden ser altamente inefectivas. Entre otros campos
investigaciones recientes han logrado reconstruir un juego de interrelaciones muy
especial. Kawachi, Kennedy y Lochner (1997), investigadores de la escuela de salud
pública de Harvard, verificaron la existencia de fuertes vínculos entre inequidad, clima
de confianza, y esperanza de vida. Según sus observaciones estadísticas, en EE.UU. la
“salud” en las relaciones interpersonales, la existencia de relaciones sociales frecuentes
y genuinas, la protección intergeneracional, todos elementos del clima de confianza en
una sociedad, inciden en los años que la gente vive. A su vez, el clima de confianza y la
esperanza de vida muestran correlaciones robustas con el nivel de inequidad. Cuanto
mayor el mismo, se erosiona el clima de confianza, se rompe la cohesión social, se
generan tensiones considerables, y la expectativa de vida es menor a la posible. Según
sus simulaciones econométricas un aumento de un punto en la inequidad trae dos o tres
puntos de desmejora en la esperanza de vida respecto a la que hubiera tenido esa
sociedad dadas sus otras características. En los siguientes gráficos los investigadores
reconstruyen los datos respectivos para cada uno de los Estados de los Estados Unidos.
Puede observarse en el primero (Gráfico 8), cómo al desconfiar más las personas unas
de otras (indicador de clima de confianza), la esperanza de vida disminuye, y en el
segundo (Gráfico 9), cómo un peor índice de “Robin Hood” (de inequidad), actúa contra
el clima de confianza.
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GRÁFICO 8
RELACIONES ENTRE CLIMA DE CONFIANZA Y
ESPERANZA DE VIDA (39 Estados de EE.UU.)
GRAFICO 9
INCIDENCIA DEL NIVEL DE INEQUIDAD SOBRE EL CLIMA
DE CONFIANZA (39 Estados de EE.UU.)
Fuente: Kawachi, I., B. Kennedy and K. Lochner (1997). “Long live community. Social
capital as public health.” The American Prospect (November-December).
En la visión que lleva normalmente al desarrollo distorsionado, interrelaciones de
este tipo entre variables de equidad, de cohesión social, culturales, y las cifras vitales
han sido desconocidas. Lo mismo ha sucedido con muchos otros patrones de
26
interrelación. Ello puede llevar a resultados que despiertan profundos interrogantes,
como los que formula Birdsall (1998) respecto a América Latina, poniendo a foco las
consecuencias en términos de inequidad de diversos ‘círculos perversos’: “es posible
que las tasas de crecimiento en América Latina no puedan ser más del 3 ó el 4% a
distancia de las necesarias, en tanto no se cuente con la participación y el aporte de la
mitad de la población que está comprendida en los porcentajes más bajos de ingresos”.
6. La revalorización de las políticas públicas y del rol del Estado
La discusión sobre el rol del Estado parecía casi terminada hasta hace pocos
años. Bajo una andanada de cuestionamientos sobre sus funciones y capacidades surgía
con fuerza la idea eje de minimizar su presencia, y cundían los esfuerzos de
desmantelamiento. Ahora está replanteada. No hacia atrás sino hacia adelante. En las
nuevas ideas no se defiende volver al Estado de décadas atrás, que activaba en las más
diversas áreas, y a la ilusión de que el Estado solo podría resolver todos los problemas.
Ello se descarta. Pero se plantea, como lo hace el Banco Mundial (1997) en su informe
especial sobre el rol del Estado, que el extremo opuesto ha demostrado asimismo ser
errado e ineficiente. El desarrollo, dice el informe, requiere un Estado efectivo y resalta
que “sin un buen gobierno no hay desarrollo económico ni social”. Los dos extremos: el
Estado omnipotente, y el Estado ausente, están dejando paso a otra manera de ver el
problema. La misma forma parte del núcleo central de ideas del enfoque de desarrollo
integrado recién expuesto. Si se desea alcanzar simultánea y coordinadamente
desarrollo económico, social, sustentable, y político, se necesita imprescindiblemente de
políticas públicas activas, y gerenciadas con alta eficiencia.
Hay una amplia serie de roles no tradicionales que se esperan del Estado. Tienen
que ver con campos como el mejoramiento de la equidad, el asegurar salud pública y
educación para todos, la regulación, la integración económica regional, el impulso al
progreso tecnológico y la competitividad, un sistema de justicias que sea garantía para
todos, y otros. El perfil que se visualiza no es el del Estado del pasado. Se proyecta la
imagen de un Estado con un servicio civil profesional, bien gerenciado, transparente,
descentralizado, monitoreado por la comunidad, y articulado estrechamente con la
sociedad civil en su tarea.
Al centro de su actividad deben hallarse en América Latina las políticas públicas
sociales. Los graves déficits en aspectos elementales que van desde la provisión de
agua potable, las altas tasas de deserción escolar, hasta la falta de cobertura en salud
para vastos sectores, requieren de políticas sociales agresivas manejadas con gerencia
social de alta calidad. La actividad pública es imprescindible en áreas como
Centroamérica donde, según describe Naciones Unidas (Brito, 1999): “cerca de 17
millones de personas (sobre 34 millones) viven en extrema pobreza, en asentamientos
humanos precarios en condiciones de alta vulnerabilidad a los efectos de los desastres
naturales, sin agua y energía eléctrica y sin nada”. Y hasta en uno de los países con
mayor desarrollo económico del Continente, Chile, advierte Lagos (1999): “Los chilenos
sabemos que cuando se debilita el Estado termina por imperar la ley del más fuerte.
Sólo quedan en pie aquellos que poseen medios propios para defenderse y comprar su
salud, comprar la educación de sus hijos, la vivienda, la previsión y hasta la seguridad
para su familia. Los demás quedan condenados a salvarse como puedan con sus propios
recursos".
Las nuevas ideas están sobre el escenario. Surgen del fracaso del pensamiento
convencional en cumplir sus promesas, y de las difíciles realidades que viven amplios
sectores de la población en aspectos esenciales. Se hallan en activo debate en
27
numerosos foros. Hablan, como se ha visto, de un proyecto de desarrollo integrado, de
políticas sociales agresivas como uno de sus ejes, de los aportes al desarrollo económico
que puede dar la política social, de mejorar la equidad, movilizar el capital social, y de
un nuevo perfil de Estado con funciones renovadas.y aliado con la sociedad civil. A ello
pueden agregarse otras direcciones innovadores en diversos planos. A su centro se
halla la preocupación por el riesgo social que sufre la región, por sus agudos problemas
de inequidad y pobreza. Están empezando a influir en el diseño de políticas en los
países, y en organismos internacionales. Sin embargo, corresponde plantearse varios
interrogantes. ¿Cómo desarrollar las capacidades institucionales y gerenciales que
permitan que esas políticas de nuevo cuño puedan implementarse con efectividad?
¿Hacia qué direcciones debe trabajarse en el plano del rediseño institucional y la
gerencia? ¿Qué puede aprenderse al respecto de los errores cometidos y de la
experiencia comparada? A continuación examinaremos dichos temas.
IV. EN BUSCA DE LA INSTITUCIÓNALIDAD SOCIAL NECESARIA
• ¿Cómo reformar las áreas sociales?
• ¿Cuáles pueden ser las vías apropiadas?
• ¿Por qué fracasaron muchas reformas?
• ¿Cuáles son las causas del éxito de programas sociales latinoamericanos
considerados referencia a nivel internacional, como Villa El Salvador en el Perú,
EDUCO en El Salvador, las Ferias de Consumo Familiar en Venezuela, y muchos
otros?
Interrogantes como estos no pueden ser contestados con “recetas”. Se requiere
una búsqueda “heurística” que se interne en la complejidad de los problemas
institucionales y gerenciales subyacentes. Por otra parte, cada realidad nacional tiene
su propia historia y características en este plano que debe ser respetada. Como bien
señala Hood (1998) refiriéndose a la reforma de la administración pública en general,
previniendo sobre las ‘soluciones generalizables’: “los factores históricos y culturales
determinan el rango de reformas disponibles para cada gobierno”.
Intentaremos, dentro de estas coordenadas, el respeto a la complejidad del
tema, y sus particularidades a nivel nacional, delinear algunas proposiciones de trabajo
que podrían ser útiles en el camino de búsqueda que debería recorrerse en cada
realidad. Surgen de la observación y el estudio de los problemas de gestión que se
presentan continuamente en la ejecución de las políticas sociales en América Latina, y
también del análisis de errores típicos que se cometen en los intentos de reforma de
dichas áreas.
1. Cuidado con marginar la importancia de la gerencia y también de
considerar la gerencia como la ‘panacea’
Ha habido una fuerte tendencia en la región por actores claves en el diseño de
políticas públicas como los políticos, y numerosos planificadores y economistas a
subestimar el problema gerencial. Todo el esfuerzo se concentraba en el diseño de la
política, y se prestaba limitada atención a lo que se llamaba “la implementación”. La
sola palabra empleada “implementar” transmitía la idea de que era una especie de
proceso mecánico que seguiría al diseño. El reino de la supuesta implementación es
muy diferente en la realidad del supuesto. Llevar adelante políticas requiere hacerlo a
28
través de organizaciones existentes, o a crear. En las organizaciones hay un complejo
mundo donde conviven tecnologías, normativas, actitudes culturales, intereses en
conflicto, luchas por el poder, etc., que determinan comportamientos organizacionales
que con toda frecuencia se apartan del “manual”. Gran parte de los avances en
gerencia avanzada parten de la constatación de estas realidades, y procuran actuar a
partir de ellas. La “política” no termina en la etapa de diseño, continúa en la vida
organizacional bajo otras expresiones. Esto sucede en el campo social como en otros
campos, y determina que en definitiva la política que resulta después del proceso de
gerencia, puede ser bastante diferente de la política que se ordenó llevar a cabo. Hay,
en otros términos, una política “postgerencia” que es la única real (Sulbrandt, 1997).
Marginar la “viabilidad institucional” y, más allá de ello, la complicada dinámica de los
procesos de gestión, puede desbaratar las políticas mejor intencionadas, como ha
sucedido con frecuencia en la región.
El otro extremo es asimismo riesgos, y está de moda. Se declara que el
problema social de la región es básicamente un problema de gerencia. Que instituyendo
una gerencia moderna en las áreas sociales se solucionará. Se convierte a la buena
gerencia en la “panacea” que solucionará los agudos problemas sociales. La realidad no
corrobora el discurso al respecto. La buena gerencia es imprescindible, sin ella las
soluciones mejor pensadas no se materializarán, pero escapa a su alcance resolver
problemas que surgen de razones estructurales. Las causas centrales de la pobreza y la
inequidad tienen que ver con procesos de fondo que sólo pueden ser corregidos con
políticas adecuadas. La gerencia no puede variar en el proyecto mismo de desarrollo.
Entre esos dos extremos, su marginación o su idealización, se halla el rol real que
puede cumplir la gerencia que es fundamental para la reforma social. Las
modificaciones en el proyecto de desarrollo y las políticas renovadoras podrán
transformarse en realidades sólo si se cuenta con una institucionalidad social y una
gerencia de la mejor calidad posible.
2. Gerenciar en el campo social no es lo mismo que hacerlo en otras áreas
de la economía
La gerencia no es un fin en sí mismo. Es un medio para obtener determinados
objetivos. La “misión” organizacional condiciona el tipo de gerencia necesario. Los
objetivos que se busca obtener en el campo social, al llevar adelante políticas y
programas sociales, tienen características singulares. Entre ellas, son objetivos que
normalmente no son alcanzables a corto plazo. Reducir la deserción en la escuela
primaria, bajar el número de madres adolescentes, reducir la criminalidad joven, son por
naturaleza objetivos que sólo pueden cumplirse en el mediano o largo plazo. Ello
significa, entre otros aspectos, que habrá que sostener acciones continuadas durante
períodos extensos de tiempo, y prever cómo mantener el apoyo hacia las mismas a
pesar de que sus resultados no sean visibles rápidamente. Por otra parte, los objetivos
son en diversos casos de neto corte cualitativo. Por ejemplo, mejorar la autoestima de
una comunidad pobre, desarrollar elementos de capital social, como el clima de
confianza o la conciencia cívica, fortalecer las relaciones familiares. Son múltiples los
factores a movilizar para obtener objetivos de este orden. No dependerán nunca de un
programa único, o una institución determinada. Asimismo, no serán medibles a través
de las mismas metodologías aplicadas a objetivos cuantitativos. Requieren abordajes
diferentes.
A estas y otras singularidades se agrega que en el campo social cualquier
programa, distribución de vaso de leche, agua potable para zonas rurales, saneamiento
29
urbano en barrios, descenso de la repetición escolar, tiene que cumplir junto a sus
metas específicas ciertos meta-objetivos. Actualmente se aspira a que todos los
programas sean eficientes, es decir hagan un uso optimizante de los recursos asignados.
Al mismo tiempo contribuyan efectivamente a mejorar la equidad. Si el modelo
gerencial no es el adecuado para llegar a poblaciones carenciadas, puede darse, y ha
sucedido en la región en diversas oportunidades, que el programa sea cooptado por
sectores con mayor educación y poder, como estratos medios de la población,
desvirtuándose sus metas y no cumpliéndose los propósitos de mejorar la equidad. Los
programas deben desarrollar, asimismo, bases para su autosustentación. Evaluaciones
internas del Banco Mundial (Blustein, 1996) han indicado que cerca de un 50% de sus
proyectos no pasaban el test respectivo. Después de completarse el proyecto en cinco o
seis años, los beneficios para los países recipientes no continuaban. Los programas
deben desarrollar fuerzas en la dirección de la autosustentación. Ello lleva directamente
a un cuarto objetivo: se desea que los programas sociales sean participativos. Que la
comunidad asistida tenga un rol activo en ellos. La experiencia comparada ha
demostrado terminantemente que esa es una vía central para construir
autososteniblidad. A ello se suma que la participación tiene múltiples beneficios para el
desarrollo del capital social, y el crecimiento de las personas, y ventajas gerenciales muy
concretas.
Las políticas y programas sociales tienen, por lo visto, metas con contenidos
propios de ellas. No se puede trasplantar para cumplir metas de este tipo, modelos
gerenciales que pueden ser altamente eficientes para otras metas pero no están
adecuados a estas. Entre fracasos frecuentes en el campo social se hallan los casos en
donde se trató de copiar recetas del “business administration”, calcando modelos de la
empresa privada, que están diseñados para metas muy distintas: maximización de
utilidades, rotación del capital, captación de clientes, etc. También se hallan los intentos
de replicar modelos de la administración pública tradicional, que pueden ser apropiados
en procesos rutinarios pero no son válidos para las características muy diferentes de la
acción en el campo social.
Surge la necesidad de una “gerencia social” que debe tomar todos aquellos
aspectos de otras gerencias que le puedan ser útiles, pero debe tener un perfil propio
correlativo a sus metas particulares.
El planteo de respetar las singularidades no se hace sólo en el campo de la
gestión social. Goodard y Riback (1999), después de analizar gobernadores y alcaldes
exitosos en EE.UU., afirman que “los que prestan el mejor servicio a sus ciudadanos
estos días, son aquellos que reconocen las claras diferencias entre el propósito del
gobierno y el propósito de los negocios”. Krugman (1996) examina los requerimientos
para diseñar política económica y para manejar empresas privadas, y concluye que son
muy diferentes. Señala que “un país no es una corporación de negocios”. Advierte
contra los errores cometidos al tratar de extrapolar de la gestión privada al manejo de la
economía.
3. Se debe montar una institucionalidad social fuerte, jerarquizada y
profesionalizada
La envergadura de los problemas sociales de la región requiere respuestas
acordes para que no sigan produciéndose los moralmente inadmisibles padecimientos y
víctimas que están causando y los graves daños que se están produciendo al desarrollo
y la democracia. Dichas respuestas deben darse en cambios en las políticas pero
también tener registro en los instrumentos institucionales. Ello no se observa en la
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mayor parte de los países. La realidad está caracterizada, entre otros aspectos, por:
asignaciones de recursos a áreas como salud, educación, vivienda, familia, que si bien
han mejorado en algunos países, siguen siendo inferiores a las medias internacionales, y
en otros son muy escasas; fuerte tendencia - ante problemas financieros - a recortar en
primer lugar esos recursos; Ministerios sociales sin acceso a los foros de decisión
macroeconómica cuyas resoluciones van a tener enormes consecuencias sociales;
inexistencia de un servicio civil profesionalizado; falta de atención a la preparación de
una gerencia de alto nivel especializada y estable.
O’Donell (1999) alerta sobre la magnitud de los daños institucionales causados al
sector social en años recientes:
“… los sueldos, las condiciones de trabajo, y las perspectivas profesionales de los
funcionarios del área social que están en contacto directo con los pobres y les
ofrecen servicios (trabajadores de la sanidad, maestras, asistentes sociales), se
deterioraron tremendamente. Algo semejante cabe decir de los funcionarios de
la burocracia central que trabajan en la política social tanto en el plano nacional
como, especialmente, el local. Es sabido que estas esferas del Estado han sido a
menudo bastiones de clientelismo e ineficiencia, pero la blitzkrieg desatada
contra ellas con el propósito de reducir el déficit fiscal, o por mero antiestatismo,
no hizo nada por mejorar su situación. Por el contrario, en varios países esa
ofensiva prácticamente amputó el brazo del Estado más necesario para llevar a
cabo políticas sociales razonablemente eficaces”.
Es urgente superar las condiciones que pone a foco con precisión O’Donell. Es
necesario levantar en la región una institucionalidad social adecuada al papel prioritario
que según reclama la población deben tener los problemas correspondientes. La
inversión en la materia debe ser consona con la magnitud y profundidad de los
problemas vistos. En los recortes deben considerarse los efectos devastadores que
suelen producir los que se efectúan en este campo, no perder de vista su carácter de
necesidad prioritaria, y buscar cómo generar recursos por otras vías, como el mejor
control de la evasión fiscal. Debe establecerse un servicio civil profesional en las
instituciones sociales, con adecuadas remuneraciones, posibilidades de desarrollo,
entrenamiento continuo, y a su tope una gerencia especializada y estable. Debe
jerarquizarse el papel de las entidades ministeriales y agencias respectivas, y tomar
muy en cuenta sus puntos de vista en el diseño de las políticas económicas.
4. Optimizar resultados en el campo social requiere necesariamente
abordajes intersectoriales
La coordinación es deseable con frecuencia en gerencia, pero en gerencia social
es imprescindible. Los programas sociales procuran metas que por la configuración del
problema mismo no son alcanzables por un solo actor organizacional. Aumentar el
número de niños que terminan la escuela primaria en un municipio, por ejemplo, no
significa sólo trabajar en el ámbito de la escuela. Ella es clave, pero las causas de la
deserción la exceden. Será necesario utilizar un enfoque que opere sobre la unidad
familiar, creando incentivos para que la misma se empeñe en que el niño continúe en la
escuela, se deben mejorar las condiciones nutricionales, en muchos casos causantes de
la deserción, facilitar el transporte del niño a la escuela, sensibilizar a los padres sobre
las ventajas que implicará completar los estudios y otros factores. Se necesitará el
trabajo mancomunado de instituciones de diverso tipo que pueden operar sobre esas
variables, de salud en lo relativo a la nutrición, de apoyo a la familia, de vivienda, de
transporte. Por ello, programas como el de Brasilia que ha combinado estímulos a la
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familia, con la acción de la escuela, y otros elementos, ha logrado resultados
significativos en plazos reducidos. Lo mismo sucede con la mayoría de los programas
sociales. Para mejorar la salud preventiva, por ejemplo, es indispensable que haya un
trabajo muy bien articulado entre las áreas de salud y educación. Programas como el
desenvuelto en años recientes en Costa Rica, entre ambos Ministerios, preparando a los
maestros para desarrollar unidades formativas en salud preventiva en el aula, pueden
arrojar resultados muy efectivos en las cifras de salud pública.
Las causas de la pobreza son múltiples e interrelacionadas. Combatirlas
efectivamente requiere abordajes consiguientemente intersectoriales. La acción
combinada multiplica la posibilidad de logros de cada uno de los actores
organizacionales. La coordinación en gerencia social es obligada si se desea eficiencia,
porque hay una dependencia estructural entre los actores. Los mejores programas
serán en muchos casos programas imaginativos en cuanto a potenciar estas
interdependencias, y transformarlas en externalidades comunes.
En América Latina ha predominado en el campo social un enfoque casi opuesto,
con fuerte énfasis sectorial. Cada área social ha hecho casi un punto de “honor
organizacional” de su autonomía, y salud, educación, familia, juventud, trabajo, se
plantean como “feudos” separados, y tratan de que los “extraños” no intervengan en sus
operaciones. Ello conduce necesariamente a resultados limitados, y a serias
ineficiencias.
3. 5. Hay que aprender gerencia interorganizacional
Una de las habilidades que debe desarrollar una nueva institucionalidad social en
la región es la de la gerencia interorganizacional. Los programas deberán ser, como se
mencionó, programas donde participen varios Ministerios, diversas agencias públicas,
Gobernaciones, Municipios, y la sociedad civil a través de diversas expresiones.
Gerenciar la operación conjunta de distintas organizaciones no es lo mismo que llevar
adelante una organización específica. Se requieren importantes capacidades para
sensibilizar permanentemente sobre las ventajas del trabajo conjunto, desenvolver
procesos de negociación para zanjar las diferencias, capitalizar las fortalezas y limitar las
debilidades de cada organización, comprender las diferentes culturas organizacionales,
construir puentes entre ellas, desarrollar un lenguaje común, aprovechar las
oportunidades que pueden surgir para la acción combinada.
6. Es necesario superar las falsas oposiciones entre gobierno por un lago, y
ONG y sociedad civil por el otro
El problema social latinoamericano no puede ser delegado exclusivamente en el
Estado. Todos los sectores de la sociedad deberían asumir responsabilidades y
participar en su enfrentamiento. Deben armarse extensas redes de colaboración
permanente que engloben a todos los actores sociales posibles, orientadas a atacar
problemas concretos de envergadura.
En la actualidad la situación es muy diferente. Hay grupos de la sociedad civil
que no reconocen tener responsabilidades al respecto. Permanecen indiferentes. Hay
con frecuencia desconfianza y conflictos entre la acción estatal y la de las ONG. Hay
amplios sectores que tendrían alta disposición al trabajo voluntario que no encuentran
caminos apropiados para canalizar sus aportes.
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Existen importantes oportunidades organizacionales en superar estas situaciones.
Estado y ONG deben aliarse estrechamente aprovechando los puntos fuertes de cada
uno y minimizando sus limitaciones. Las ONG tienen un importante potencial en
términos de factores como flexibilidad, agilidad, compromiso, cercanía a la comunidad.
Pero deben estar conscientes de que solas no producirán cambios de fondo, se necesita
para ello el concurso de las políticas públicas. La realización de alianzas estratégicas
entre ambos y la incorporación a las mismas de iglesias, comunidades vecinales,
asociaciones de interés público, Universidades, sectores empresariales dispuestos a la
solidaridad, sindicatos obreros, y otros grupos, puede ampliar considerablemente los
recursos reales humanos y materiales para la acción social e incrementar su efectividad.
Por ejemplo, véase el papel cumplido por uno de los actores potenciales de esas
alianzas, el voluntariado, en diversos países. En España en años cercanos un gran
movimiento de opinión gestado por los jóvenes exigió y logró compromisos formales en
cuanto a aumentar sustancialmente los recursos del país para solidaridad internacional.
En Israel, el país del mundo con mayor porcentaje relativo de trabajadores voluntarios,
ellos producen en servicios principalmente sociales, el 8% del producto bruto nacional.
7. Una clave para la eficiencia; descentralización más participación
La descentralización de los programas sociales aparece como una posibilidad muy
concreta de acercarlos a la comunidad, tener contacto directo con sus necesidades,
obligar a mayor transparencia, posibilitar el control ciudadano, desburocratizar, generar
mayor agilidad, poder realizar un monitoreo sobre la marcha de su ejecución y otras
ventajas organizacionales. Sin embargo, en la experiencia internacional y en la práctica
de la región también ha demostrado tener riesgos. Uno de los principales es que si los
niveles de polarización social y de asimetría en el poder son muy amplios en las
gobernaciones y municipios, hacia los que se descentraliza, los grupos poderosos
puedan cooptar en su favor los procesos descentralizados, “capturando” los programas.
Otro es que el proceso sea ambiguo en algunas de sus dimensiones. Se transfieran
recursos limitados en relación a las responsabilidades asignadas, no se delimitan con
precisión los roles que le quedan al poder central, las delegaciones son fácilmente
reversibles. También puede darse la situación de que las organizaciones regionales y
locales hacia las que se descentraliza no tengan suficiente capacidad institucional para
gerenciar los programas puestos a su cargo. En todos esos casos, la situación post
descentralizaciónn puede incluso llegar a ser peor que la previa, por cuanto los servicios
que antes prestaba con ineficiencias el poder central, pero con cierta seguridad, ahora
pueden quedar en el “aire”.
Todo ello no invalida el enorme potencial de la descentralización como arma de
gestión social. Obliga a tomar provisiones que puedan contrarrestar estos riesgos. Se
impondrá, entre otros aspectos, diseñar con claridad los términos de la descentralización
y tratar de que sean efectivamente viables para los niveles regionales y locales, y
desarrollar la capacidad institucional de los mismos. La “combinación ganadora” parece
surgir, según la experiencia, cuando se suman la descentralización y la participación
genuina de la comunidad. Los procesos de descentralización son uno de los campos en
donde la participación considerada actualmente una de las vías maestras para obtener
mejor eficiencia en todo tipo de organizaciones públicas y privadas, tiene mayores
positividades.1 Si la comunidad organizada cogestiona los programas sociales
descentralizados, se ajustarán estrictamente a las demandas reales, habrá un “feed
back” continuo sobre sus efectos que permitirá corregirlos sobre la marcha, habrá una
presión por transparencia y pulcritud en el uso de recursos que erradicará la corrupción,
y limitará las prácticas clientelares, recibirán aportes permanentes de ideas para su
mejora, y habrá un contrapeso efectivo a la posibilidad de cooptación por “elites’ locales.
33
Así como la descentralización requiere de la participación, crea asimismo
oportunidades importantes para esta última, y los “círculos virtuosos” que puede
desencadenar una participación genuina son formidables. Las comunidades carenciadas
tienen mucho que aportar a los programas sociales dirigidos a ellas. Los razonamientos
que las desvalorizan, a partir de su misma pobreza, han resultado desmentidos por los
hechos. Los programas sociales de mayor rendimiento comparado son aquellos en que
se ha abierto posibilidades auténticas de participación. Entre otros, un estudio de
Narayan (1994) sobre la contribución de la participación popular, muestra su
potencialidad. La investigación analizó 121 proyectos de dotación de agua potable a
campesinos pobres en 49 países de Africa, Asia y América Latina. Los proyectos con
elevada participación tuvieron un alto rendimiento en el 80% de los casos y un
rendimiento mediano en el 20% restante. Ninguno tuvo bajo rendimiento. Los de baja
participación tuvieron un alto rendimiento sólo en el 2,7% de los casos, un rendimiento
mediano en el 40%, y un bajo rendimiento en el 5,3%.
Las mismas constataciones pueden hallarse en América Latina. La apelación
masiva y genuina a la participación fue la base de algunas de las experiencias sociales
más exitosas y renombradas internacionalmente de América Latina, como Villa el
Salvador del Perú, las escuelas públicas gestionadas por los padres en Minas Geraes, y
el Presupuesto Participativo de Porto Alegre. En todos estos casos la participación
movilizó a fondo el capital social latente en la comunidad. En Villa El Salvador la
muchas veces premiada comunidad autogestionaria del Perú, de cerca de 300.000
almas, los pobres no tenían ningún tipo de bienes, y levantaron un municipio entero con
sus manos en un breve período histórico. No tenían patrimonio económico, pero sí
capital social muy rico. Provenían de las sierras peruanas y contaban con un bagaje
muy amplio de valores, actitudes solidarias, experiencia de vida comunal, y otros
elementos culturales, cultivados durante siglos por la cultura andina. En el ambiente
propicio de la participación dichos elementos se movilizaron activamente y fueron
decisivos en sus logros.2
8. Se necesitan pactos y concertaciones sociales de apoyo para posibilitar
una gerencia social eficiente
Los programas sociales necesitan contar con respaldos amplios de la sociedad
para poder cumplir con efectividad sus metas. Como se señaló anteriormente por lo
pronto existen sectores que desconfían casi por principio de los programas. Que
consideran que el gasto social es “ilegítimo”. Los programas deben procurar
contrarrestarlos explicando detalladamente a la opinión pública sus aportes posibles,
tanto desde el punto de vista ético, como del productivo, y deben procurar en el marco
de los mecanismos democráticos concertaciones sociales en su apoyo. Esas
concertaciones les serán asimismo fundamentales para “aguantar” los extensos períodos
que con frecuencia se necesitan para lograr objetivos tangibles en el campo social.
También permitirán sostenerlos frente a las amenazas de recortes destinados a
solucionar desequilibrios financieros en otras áreas. Asimismo, serán vitales si se
necesitan de nuevas etapas para consolidar el programa y extenderlo.
Todos estos aspectos son fundamentales para que pueda desenvolverse en los
programas sociales una gerencia eficiente con proyecciones de mediano y largo plazo.
En esta, como en otras áreas del desarrollo, la dimensión política es esencial. Si por
ejemplo, programas dirigidos al fortalecimiento de la escuela pública cuentan con
asociaciones de padres de las mismas, organizados para defenderlos, muy distintos
serán los resultados a si sólo los defienden los profesionales que los ejecutan.
34
V. UNA REFLEXION FINAL
En recientes presentaciones públicas, el Papa Juan Pablo II (1999) que “el
problema de la pobreza es algo urgente, que no puede dejarse para el mañana”, pues
desde todo el mundo “se alza el lamento de los pobres, el grito de los niños, de las
mujeres, de los ancianos, los refugiados, de las víctimas de la guerra, de los
desempleados”. Asimismo, resaltó que “el desarrollo y el progreso económico nunca
deben llegar a costa del hombre y de la mujer dificultando la tarea de satisfacer sus
necesidades fundamentales, el avance no puede ser a cualquier precio”.
Sus afirmaciones parecen muy sugerentes para los dilemas latinoamericanos.
Los problemas a los que se pasó revisión en este trabajo no admiten demoras. Hay un
costo muy pesado por cualquier postergación. En el campo social, a diferencia de otras
áreas, los daños que puede producir el diferimiento de las soluciones son en diversos
casos irreversibles. Así, entre muchas otras consecuencias de las dilaciones en dar
respuesta, se ha verificado que si un niño no recibe una nutrición adecuada en las
primeras etapas de la vida, sus capacidades cerebrales quedan afectadas y después no
hay retorno posible. En otra área, la mortalidad materna, la región tiene una tasa cinco
veces mayor a la de los países desarrollados. Dado el estado actual de los avances
médicos al respecto, ello implica que hay numerosas “muertes gratuitas” que no se
darían si hubiera la cobertura de salud apropiada para todas las madres.
Urge dar el salto a una visión integrada del desarrollo que logre otro tipo de
equilibrio diferente entre las políticas económicas y las sociales, y que reconozca el papel
imprescindible de estas últimas en la obtención de un desarrollo que tenga bases
realmente sostenibles. Como lo plantea Touraine (1997): “en vez de compensar los
efectos de la lógica económica la política social debe concebirse como condición
indispensable del desarrollo económico”.
Se arguye con frecuencia que todo es un tema de recursos económicos, que al
faltar los mismos no es viable obtener resultados muy distintos a los actuales. Que
mientras no haya mayores recursos la situación no podrá variar. Desde ya que es
importante contar con más recursos económicos y deben hacerse todos los esfuerzos
para mejorar el crecimiento, la productividad, y la competitividad de la economía. Pero
el tema no parece reducirse a ello. En un trabajo reciente sobre la mortalidad como
indicador del fracaso o éxito económico, Sen (1998) contesta al argumento de los
recursos escasos con datos empíricos muy sugerentes. Compara la situación de una
serie de países en término de dos indicadores: producto bruto per cápita que se supone
mide progreso económico, y esperanza de vida, indicador decisivo para apreciar el éxito
integral de una sociedad. Los resultados son los siguientes:
35
GRAFICO 10
PRODUCTO NACIONAL BRUTO Y ESPERANZA DE VIDA
EN PAISES SELECCIONADOS, 1992
Fuente: Amartya Sen, “Mortality as indicator of economic success and failure.” The
Economic Journal, January 1998.
Las tres primeras sociedades del cuadro: el Estado de Kerala en la India de más
de 30 millones de habitantes, China, y Sri Lanka tienen un bajísimo producto bruto per
cápita inferior a los 550 dólares anuales. Las otras tres: Sud Africa, Brasil y Gabón
tienen un producto que es 5 a 10 veces mayor. Sin embargo, en las primeras la gente
vive bastante más años promedio que en las segundas: 71, 69, y 72, versus 63, 66, y
54.
Influyen factores como el grado de equidad que es considerablemente mejor en
las primeras, y los arreglos sociales que han organizado en temas claves para la salud
pública, como el agua potable, las instalaciones sanitarias, la luz, la educación, y la
cobertura médica. Después de todo, reflexiona Sen, por ejemplo, los costos relativos de
algunos de los insumos esenciales de los sistemas de salud, como el personal médico y
paramédico, son mucho más bajos en los países en desarrollo que en los desarrollados.
Países como los mencionados y Costa Rica, subraya, “han registrado una reducción muy
rápida de las tasas de mortalidad y una mejora de las condiciones de vida, sin un
crecimiento económico notable”.
Hay en juego, por ende, no sólo problemas de recursos, sino también de
prioridades, de grados de equidad, y de organización social. El tema de las prioridades
es crucial. No sólo en las asignaciones de recursos sino también en los ajustes. ¿Por
qué cortar con tanta frecuencia por el presupuesto de los sectores sociales? ¿Por qué no
revisar cuidadosamente los costos que implican ese tipo de cortes para las metas finales
71 69 72
63
66
54
300 470 540
2,670 2,770
4,450
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Kerala China Sri Lanka S. Africa Brasil Gabón
Esperanza de vida (años)
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
5000
PNB per cápita ($)
Esperanza de vida PNB per cápita
36
de la sociedad, para la cohesión social, y para el mismo crecimiento. Ante la Asamblea
Mundial de la Salud, resaltó al respecto el Premio Nobel de Economía (Sen 1999):
“Es indicación de que vivimos en un mundo al revés el hecho de que el médico, el
maestro de escuela o la enfermera, se sientan más amenazados por el
conservadurismo financiero que un general del ejército. Para subsanar esta
anomalía es preciso no ya penalizar la prudencia financiera, sino tener más
plenamente en cuenta los costos y los beneficios de las distintas opciones”.
El enfrentamiento de la pobreza y la inequidad en la región requiere una revisión
profunda del rol de las políticas sociales, de su modo de diseño, y de la estratégica
dimensión institucional y gerencial. Pero la misma debe ser hecha no sólo a la luz de
consideraciones técnicas, sino teniendo como marco de discusiones a fondo sobre las
metas últimas del desarrollo, la búsqueda de vías compatibles con ellas, y las
prioridades y urgencias en la asignación de recursos.
De dichas discusiones puede emerger el nuevo modelo de política social que
están reclamando amplias mayorías en la región a través de los diversos canales de la
democracia. La política social agresiva, y activa, que se precisa, que debe ser
cogestionada por el Estado y la sociedad civil, deberá contar con una institucionalidad
social renovada, con las capacidades gerenciales apropiadas, y ser transparente, abierta,
y participativa.
El tema no admite postergaciones. constituye un “escándalo moral” que a fines
del siglo XX, millones y millones de latinoamericanos vean transcurrir sus días y los de
sus familias, en medio de privaciones que cercenan sus derechos humanos más básicos.
37
Notas
1. El tema de los nuevos hallazgos sobre las posibilidades de la participación es tratado
en Bernardo Kliksberg, “Seis tesis no convencionales sobre participación” (1998),
Revista Instituciones y Desarrollo, Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona,
Nº 2, diciembre.
2. Puede verse sobre Villa el Salvador: Carlos Franco, “La experiencia de Villa El
Salvador”. Incluido en B. Kliksberg comp.) “Pobreza. Un tema impostergable. Nuevas
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